Ihwal Kesejahteraan Petani: Reforma Agraria dan Harapan Petani

Agraria
Foto: Bagus/Bul
Ada daerah-daerah di mana posisi penduduk pedesaan ibarat orang yang selamanya berdiri terendam dalam air sampai ke leher, sehingga ombak yang kecil sekalipun sudah cukup untuk menenggelamkannya.[1]

Bagi negara-negara agraris, masalah tanah pada hakikatnyanya adalah masalah fundamental. Sudah disadari pula bahwa permasalahan dalam ranah agraria merupakan permasalahan yang rumit dan peka, menyangkut berbagai macam sendi kehidupan. Oleh karena itu, perlu adanya pendekatan antardisiplin ilmu. Kalau kita telaah bersama, sepanjang sejarah, sejak manusia berburu dan meramu, lalu bertani secara nomaden, mengembara, hingga bercocok tanam secara menetap, penguasaan dan pemanfaatan tanah seringkali menimbulkan polemik sengketa. Seiring berjalannya waktu, di dalam masyarakat, tumbuh dan berkembang sistem pembagian pekerjaan yang semakin lama menjadi semakin rumit. Dengan timbulnya kota-kota, atau pusat-pusat kekuasaan, akhirnya tidak semua manusia mengolah tanah. Mereka yang berada di kota sibuk dengan berbagai kegiatan lain, sedangkan mereka yang di desa bekerja menggarap tanah dan menghasilkan bahan pangan bagi seluruh umat manusia. Sepanjang sejarah, sebenarnya merekalah–petani dan buruh tani–yang menentukan hidup mati kita semua. Namun, mengapa biasanya, bencana kurang pangan terjadi bukan di kota, tetapi justru di pedesaan di mana pangan dihasilkan? “Mengapa masih saja ada ratusan ribu orang, laki-laki dan perempuan yang menggarap tanah di Asia, Afrika, dan Amerika, yang telah menabur benih, memanen hasil, menggembala ternak, mati kelaparan karena kekurangan pangan? Mengapa, sementara mereka mati kelaparan, orang orang yang tidak menghasilkan apapun, tetap hidup?” (Spitz, 1979). Sistem penguasaan tanah yang tidak memadai, itulah sebabnya! Menurut Piere Spitz, bencana kurang pangan, apa pun sebabnya, mencerminkan bekerjanya sistem sosial ekonomi yang kurang menguntungkan bagi anggota termiskin masyarakat (Spitz, 1979). Kalau kita melihat kembali pada sejarah, maka tampak bahwa sengketa-sengketa tersebut semakin dikuasai oleh segolongan kecil pemilik tanah yang biasanya memiliki kekuatan politik atau kaum penguasa. Sengketa-sengketa itu akhirnya menyadarkan manusia bahwa penguasaan tanah perlu diatur kembali.[2]

UUD 1945 sebagai dasar konstitusi negara mengandung banyak aspek. UUD 1945 tak hanya dilihat sebagai konstitusi politik (political constituation) yang mengatur kekuasaan di dalam negara, melainkan dapat pula dilihat sebagai konstitusi ekonomi (economic constituation) dan konstitusi sosial (social constituation).[3] UUD 1945 juga sering disebut sebagai konstitusi hijau (green constituation) karena berisi dasar-dasar pengaturan mengenai pengelolaan dan perlindungan hidup,[4] bahkan juga sebagai konstitusi maritim (blue constitution) yang menegaskan keberadaan Indonesia sebagai negara kepulauan.[5]

Setelah lima belas tahun Indonesia merdeka, pada tanggal 24 September, lahirlah Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria, yang kemudian terkenal dengan istilah UUPA. UUPA lahir melalui perjalanan yang rumit. Ia dilatarbelakangi oleh suatu proses yang panjang, karena setelah Indonesia merdeka, sejak awal sebenarnya pemerintah telah mulai memerhatikan masalah agraria. Pemerintah Republik Indonesia telah menyadari bahwa suatu program pembangunan, terutama yang memihak rakyat, perlu dilandasi terlebih dahulu dengan “penataan kembali masalah pertanahan”. Keseriusan pemerintah terlihat sejak dimulainya pembentukan Panitia Agraria Yogya (1948), Panitia Jakarta (1951), Panitia Suwahjo (1956), Rancangan Sunarjo (1958), dan akhirnya Rancangan Sadjarwo (1960).[6] Kedua, dengan berlakunya UUPA 1960, maka seharusnya semua dasar hukum agraria yang bersumber dari Agrarische Wet 1870 digantikan oleh hukum yang bersumber dari UUPA 1960.[7] UUPA 1960 merupakan hasil usaha meletakkan dasar strategi pembangunan dan mencerminkan keberpihakan kepada kepentingan rakyat. Karena UUPA berisi ketentuan-ketentuan pokok yang seharusnya diurai melalui peraturan turunan, dalam keadaan extraordinary, pemerintah lantas menerbitkan Undang-Undang Nomor 56 Prp. 1960 tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian (atau sering dikenal dengan UU Landreform).

Sejak Soeharto didapuk menjadi presiden melengserkan Soekarno, alih-alih melanjutkan semangat Reforma Agraria, ia justru membuat kebijakan yang sama sekali berbeda. Kebijakan yang dirancang pada masa Orde Baru tidak menempatkan Reforma Agraria sebagai dasar pembangunan karena adanya trauma peristiwa 1965 dan tuduhan bahwa UUPA 1960 adalah buatan PKI. Tuduhan ini baru dilegitimasi secara legal formal setelah keluarnya TAP MPR No. IV/1978.

Menurut Mohtar Mas’oed (1989:10), ciri khas rezim Orde Baru adalah sebagai berikut. Pertama, pemerintah dipegang oleh militer, tidak sebagai diktator pribadi, melainkan sebagai lembaga yang berkolaborasi dengan “teknokrat” sipil. Kedua, pemerintah disokong oleh kaum pemodal oligopolistik, yang bersama negara, berkolaborasi dengan masyarakat bisnis internasional. Ketiga, pengambilan keputusan dalam rezim bersifat birokratis-teknokratik, sebagai lawan pendekatan politik dalam pembuatan kebijakan yang memerlukan suatu proses bargaining yang lama di antara berbagai kelompok kepentingan. Keempat, massa didemobilisasi. Terakhir, untuk mengendalikan pihak oposisi, pemerintah melancarkan tindakan-tindakan yang represif.

Semasa Indonesia di bawah rezim Orde Baru, kita menyaksikan banyak sekali kasus di mana berbagai jenis hak yang diberikan tersebut berada di atas tanah yang telah dikuasai oleh penduduk secara turun temurun. Konsekuensi dari pemberian berbagai jenis hak ini adalah terjadinya pemusatan penguasaan atas tanah yang luas. Sisi lain dari pemusatan ini adalah terlepasnya hak banyak penduduk untuk mengakses dan mengontrol tanah yang dikuasai sebelumnya.

Proses peralihan akses dan kontrol atas tanah dari penduduk ke pihak lain dipenuhi berbagai metode yang digunakan oleh institusi politik otoritarian, seperti penggunaan instrumen hukum negara, manipulasi, dan kekerasan. Dalam artian lain, melalui kekuasaannya yang tirani, Orde Baru menciptakan banyak persoalan bagi masyarakat. Demi memperoleh pengakuan atau informasi yang dibutuhkan, terjadi tindak kekerasan, intimidasi, dan penyiksaan dalam proses penyidikan yang dilakukan oleh aparat negara penegak hukum. Pun proses di luar hukum yang menyangkut kebijakan publik demi memperoleh persetujuan dari anggota masyarakat. Kerap terjadi tindak penyiksaan semacam itu berbuntut kematian korban.[8]

Rezim Orde Baru pun akhirnya lengser. Seiring dengan perubahan peta konstelasi politik, iklim demokrasi pun menguat. Sejak saat itu, perubahan kehidupan mendasar berkembang di hampir seluruh kehidupan berbangsa dan bernegara. Begitu pula dengan nasib pembaruan agraria. Keseriusan pemerintah pun tercemin ketika menerbitkan Ketetapan MPR Nomor IX Tahun 2001[9] yang merekomendasikan dilakukannya pembaruan atau revisi terhadap Undang-Undang Pokok Agraria. Beberapa peraturan perundang-undangan tentang pengelolaan sumber daya alam dikeluarkan sejak dilakukannya reformasi pemerintahan di tahun 1998, baik yang dinilai sebagai langkah maju maupun mundur dari substansi peraturan-peraturan sebelumnya.

Sepak Terjang Pembangunan Era Reformasi

Pembangunan pertanian era reformasi memasuki babak baru. Perubahan di berbagai bidang pun dapat kita saksikan, misalnya ekonomi, politik, hukum, dsb. Karena kebebasan berkumpul, berserikat, dan mengemukakan pendapat kembali menggema, muncullah peta kekuatan politik baru. Hal ini berimplikasi pada terlihatnya peta konstelasi dalam menggapai permasalahan agraria yang menimbulkan semacam dikotomi. Dikotomi tersebut terlihat ketika partai beramai-ramai mencanangkan program untuk pembangunan pertanian; ada yang pro reforma agraria, ada pula yang kontra. Kelompok yang pro dinilai tidak meletakkannya pada permasalahan yang sentral. Sementara itu, kelompok kontra jumlahnya lebih banyak. Mungkin, elit politik kita kurang mafhum masalah agraria. Banyak elit politik yang secara apriori menolak gagasan Reforma Agraria. Hal tersebut terlihat dari program-program yang dicanangkan bagi peningkatan kesejahteraan petani. Program-program tersebut tidak berdasarkan Reforma Agraria sebagaimana yang dicita-citakan oleh petani. Hal ini yang menjadi permasalahan hingga saat ini.

Kelihatannya selama bertahun-tahun ribuan konflik agraria belum bisa membuka mata dan mengetuk hati nurani mereka bahwa masalah agraria adalah masalah yang sangat mendasar. Karena masalah agraria adalah masalah segala-galanya, diperlukan adanya peninjauan dari berbagai displin ilmu untuk memecahkannya. Masalahnya, para elit politik kita terlalu dibumbui oleh banyak kepentingan di baliknya. Parahnya, kepentingan tersebut juga cenderung memihak kaum pemodal.

Menurut Gunawan Wiradi (2009:111-112), dewasa ini paradigma pembangunan modernisasi selalu mengacu pada pernyataan: negara maju adalah negara industri. Karena itu, negara agraris harus berubah menjadi negara industri. Maka kemudian muncul dua pertanyaan; dari sisi objektif, apabila kita melakukan pembangunan menuju masyarakat industri, apa yang akan terjadi dengan masyarakat pertanian? Sementara itu, dari sisi normatif, apabila kita memang menuju masyarakat industri, apa yang harus kita lakukan terkait pertanian kita? Dengan rumusan lain, struktur agraris yang bagaimanakah yang kita kehendaki?

Masyarakat pedesaan harus dibangun sebagai basis sistem ekonomi kerakyatan yang tangguh sehingga mampu bertahan terhadap goncangan melalui upaya pemberdayaan. Sebagaimana dikemukakan oleh penjelasan Pasal 33 UUD 1945 (sebelum diamandemen), nilai dasar yang menjiwai ekonomi kerakyatan adalah tegaknya kedaulatan rakyat dalam bidang ekonomi. Sementara itu prinsip ekonomi kerakyatan, sebagaimana yang diamanatkan oleh Pasal 33 UUD 1945, meliputi tiga hal sebagai berikut. Pertama, perekonomian harus disusun sebagai usaha bersama berdasar atas asas kekeluargaan. Kedua, cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak harus dikuasai oleh negara. Dan, ketiga, bumi, air, dan segala kekayaan yang terkandung di dalamnya harus dikuasai oleh negara dan dipergunakan bagi sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.[10] Jika kita masih setia kepada cita-cita Proklamasi Kemerdekaan, maka ciri-ciri bangsa yang merdeka harus kita hadirkan kembali. Hal ini harus diwujudkan melalui langkah nyata berupa penegasan, pengakuan, dan perlindungan atas hak-hak petani serta rakyat pada umumnya.[11]

Quo Vadis Petani?

Rendahnya tingkat kesejahteraan petani dilatarbelakangi oleh kegagalan pembangunan membentuk sebuah sistem yang mendukung penguatan basis ekonomi petani. Seperti yang sudah diulas oleh banyak pakar ekonom, hal yang paling fundamental mendasari kegagalan pemerintah adalah kekeliruan paradigma yang membingkai seluruh kebijakan dan strategi pemerintah dalam melaksanakan pembangunan. Setelah sebelumnya dijelaskan tentang adanya perubahan paradigma pembangunan era reformasi, maka muncullah pertanyaan, apa dampak selanjutnya? Banyak ekonom dunia yang sudah sadar bahwa paradigma modernisasi dinilai sangat kaku dan tidak berhasil mencapai sasaran. Negara seakan berbondong-bondong menumbuhkan perekonomian negara, tetapi hasil pertumbuhan tersebut tidak jelas menyasar kemana. Indonesia pun terjebak dalam kubangan modernisasi. Hal ini yang kemudian menjadi masalah, karena mencapai status negara industri tidaklah mudah dan murah. Maka dari itu, muncul penanaman modal yang didominasi oleh perusahaan asing. Beginilah gambaran skema neoliberalisme di Indonesia. Kita sebagai rakyat Indonesia, termasuk petani, lambat laun pasti akan terkena dampaknya. Lalu bagaimana gambaran petani saat ini?

Bilamana para pemangku kebijakan membaca tulisan ini, saya persilakan Bapak/Ibu untuk melakukan otokritik. Saya tekankan, jika pemerintah masih menganggap petani sebagai soko guru perekonomian bangsa, maka gunakanlah metode partisipatif dalam merumuskan kebijakan. Selama ini kesalahan pemerintah dalam merumuskan kebijakan adalah menggunakan pola top-down, indoktrinatif, instruktif, dan instan. Pola-pola pendekatan seperti ini terbukti gagal, sehingga akhirnya menjadikan petani ‘hanya’ sebagai objek pembangunan.

Telah banyak dirumuskan keputusan-keputusan formal tentang partisipasi masyarakat dalam pembangunan, sehingga saya kira tidak perlu mencoba menyusun kembali perkara perlunya partisipasi itu sendiri. Namun, yang menjadi blind spot pemerintah adalah ihwal yang menyangkut rumusan bentuk-bentuk partisipasi yang diharapkan, bagaimana partisipasi dalam bentuk yang sudah dikategorikan dan dimasifkan realisasinya, dan proses evaluasi untuk memungkinkan penyempurnaan bentuk-bentuk partisipasi tersebut.

Karena nihilnya asas partisipatif, yang menjadi permasalahan adalah terlalu dominannya peran negara. Negara melakukan intervensi secara struktur kelembagaan untuk menyukseskan program pembangunan yang dicanangkan. Selain itu, terjadi pula intimidasi berujung represifitas yang dilakukan pemerintah kepada rakyatnya. Hal ini sering terjadi hingga saat ini. Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA), organisasi payung nonpemerintah tingkat nasional yang berdiri sejak 1994, mencatat adanya kenaikan jumlah konflik agraria sepanjang tahun 2016. Bahkan kenaikan tersebut mencapai hampir dua kali lipat dari tahun 2015. Sengketa agraria di tahun 2016 mencapai angka 450. Mayoritas konflik muncul dari sektor perkebunan (163), properti (117), infrastruktur (100), kehutanan (25), tambang (21), migas (7), pesisir-kelautan (10), dan pertanian (7).[12] Sektor perkebunan selain terjadi di Tulangbawang[13] juga terjadi di Langkat[14] dan beberapa daerah di Indonesia. Di sektor infrastruktur, proyek pemerintah kerap menjadi pemicu, seperti pada megaproyek pembangunan bandara di Sukamulya, Jawa Barat[15] dan Kulonprogo, DIY[16]. Berangkat dari penjelasan itu, usaha perbaikan tingkat kesejahteraan petani harus bermuara pada usaha-usaha merebut hak-hak petani, yaitu hak untuk bersikap dan bertindak bebas (dalam hal ini adalah hak mengelola tanah dan penguasaan tanah), serta mandiri dan berpartisipatif dalam merumuskan arah kebijakan pemerintah. Ihwal tersebut hanya dapat diraih bilamana petani memiliki daya tawar lebih dalam setiap mekanisme pengambilan kebijakan. Tanpa usaha-usaha politik yang taktis, sejatinya perubahan kesejahteraan petani hanyalah ilusi karena kedaulatan petani tidak tercapai. Jika peran pemerintah berhasil diintroduksikan kepada petani, melalui pola partisipatif yang aktif dalam merumuskan kebijakan, Reforma Agraria akan menjadi sebuah keniscayaan.

 

Daftar Pustaka

Asshiddiqie, J. (1994). Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi dan Pelaksanaannya di Indonesia. Jakarta: Ichtiar Baru-van Hoeve.
Baswir, R. (2009). Bahaya Neoliberalisme. Yogyakarta: Pustaka Pelajar.
ELSAM. (1995). Kajian Kasus-kasus Penyiksaan Belum Terselesaikan. Jakarta: ELSAM.
Mas’oed, M. (1989). Ekonomi dan struktur politik : Orde Baru 1966-1971 . Jakarta: LP3ES.
Scoot, J. C. (1989). Moral Ekonomi Petani : Pergolakan dan Subsistensi di Asia Tenggara. Jakarta: LP3ES.
Spitz, P. (1979). Silent Violence: Famine and Equality. Rome: UNRISD, .
Tawney, R. (1966). Land and Labor in China. Boston: Beacon Press.
Wiradi, G. (2009). Reforma Agraria: Perjalanan Belum Berakhir. Bogor: KPA, Akatiga, Sajogyo Institute.

[1]  Dari R.H Tawney, Land and Labor in China (Boston: Beacon Press, 1966), halaman. 77 yang menggambarkan kondisi nasib petani, nelayan dan buruh Tiongkok pada tahun 1931.
[2] Gunawan Wiradi, Reforma Agraria : Perjalanan Yang Belum Berakhir, Sajogyo Institute, Akatiga, dan Konsorium Pembaruan Agraria (KPA), Bogor, 2009, halaman 3-4.
[3] Jimly Asshiddiqie, Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi dan Pelaksanaannya di Indonesia, Ichtiar Baru-van Hoeve, Jakarta, 1994.
[4] Lihat pula Pasal 28H ayat (1) dan Pasal 33 ayat (4) UUD 1945. Pasal 28H ayat (1) UUD 1945 berbunyi: “Setiap orang berhak hidup sejahtera lahir dan batin, bertempat tinggal, dan medapatkan lingkungan hidup baik dan sehat serta berhak memperoleh pelayanan kesehatan.” Sedangkan Pasal 33 ayat (4) UUD 1945 berbunyi: “Perekonomian nasional diselenggarakan berdasar atas demokrasi ekonomi dengan prinsip kebersamaan, efisiensi berkeadilan, berkelanjutan, berwawasan lingkungan, kemandirian, serta dengan menjaga keseimbangan kemajuan dan kesatuan ekonomi nasional.”
[5] Lihat Pasal 25A UUD 1945 yang berbunyi: “Negara Kesatuan Republik Indonesia adalah sebuah negara kepulauan yang berciri Nusantara dengan wilayah yang batasbatas dan hak-haknya ditetapkan dengan undang-undang.”
[6] Uraian tentang agenda dan produk dari masing-masing panitia ini, lihat antara lain, Endang Suhendar dan Ifdhal Kasim, 1996.
[7] Gunawan Wiradi, Op.Cit., hlm. 84.
[8] ELSAM, Ke Arah Ratifikasi Konvensi Penyiksaan: Kajian Kasus-kasus Penyiksaan Belum Terselesaikan. Jakarta: ELSAM, 1995, hal. 2.
[9] Ketetapan MPR RI Nomor XI/MPR/2001 Tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam berisi 8 pasal yang disahkan pada tanggal 9 November 2001. Ketetapan inilah yang memasukkan kembali Landreform sebagai program penting pembaruan agraria di Indonesia.
[10] Revrisond Baswir, Bahaya Neoliberalisme, Yogyakarta : Pustaka Pelajar, 2009, Cet. 1, hlm. 162
[11] Gunawan Wiradi, Op.Cit., hlm. 117
[12] Bersumber dari  http://nasional.kompas.com/read/2017/01/05/15230131/konflik.agraria.naik.hampir.dua.kali.lipat.pada.2016 , diakses pada tanggal 24 Juli 2017
[13] Lihat selengkapnya di https://tirto.id/petani-tulang-bawang-kami-diusir-dari-tanah-kami-cjLx
[14] Lihat selengkapnya di http://mediaindonesia.com/news/read/78329/konflik-agraria-di-langkat-aparat-kepolisian-gusur-lahan-petani/2016-11-20
[15] Lihat selengkapnya di http://www.mongabay.co.id/2016/11/18/begini-bentrok-warga-saat-pembebasaan-lahan-bandara-internasional-jawa-barat-kertajati/
[16] Lihat selengkapnya di http://regional.liputan6.com/read/2438715/konflik-bandara-kulon-progo-masih-panas

 

Penulis:
Panji Dafa Amrtajaya
Jurusan Perikanan
Fakultas Pertanian UGM
2016

Penyunting:
Hanum Nareswari